补偿制度凝聚生态保护合力

补偿制度凝聚生态保护合力

文 |《瞭望》新闻周刊记者　王丽 汪军

  生态功能区特别是国家重点生态功能区，承担涵养水源、保持水土、保护生物多样性等重要生态功能，对国家生态安全意义重大。

  作为长江、珠江“两江”上游重要生态屏障的贵州，全省25个县列入国家重点生态功能区。如何让绿水青山有“颜值”、能“保值”、更“增值”，作为首批国家生态文明试验区之一的贵州，2023年初印发《关于深化生态保护补偿制度改革的实施意见》，从完善分类补偿制度、健全综合补偿制度、推进多元化补偿等方面进一步深化改革。

  生态保护补偿起到落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性的作用，有利于形成跨区域、跨流域环境治理和保护机制，对于生态功能的发挥及生态价值的实现发挥重要助推作用。

  纵观全国各地深化生态保护补偿制度改革实践，亟待协调好补偿双方或者多方的利益关系，同时需要激发优质生态区域特别是国家重点生态功能区的“生态转换动力”，既守护生态屏障，又实现生态惠民。

贵州省赤水竹海国家森林公园景色（资料照片） 杨文斌摄/本刊

  生态保护补偿制度逐步完善

  赤水河，有“英雄河”“美酒河”的美誉，源于云南、流经贵州、进入四川、注入长江，不仅是连接云贵川的一条经济动脉和人文纽带，还是众多珍稀特有鱼类的重要栖息地和繁殖场所。

  为保护赤水河生态环境、更好协调区域关系，2018年，云贵川三省共同建立全国首个跨省流域的横向生态补偿机制试点。“这一举措形成成本共担、效益共享、合作共治的流域保护和治理长效机制，调动了全流域保护积极性。”中国科学院水生生物研究所副研究员刘飞介绍，赤水河常见鱼类从2016年的108种增加到现在的167种，包括白鲟、长江鲟、胭脂鱼等11种国家重点保护鱼类及45种长江上游特有鱼类。

  黄河流域也有相关省份采取类似举措。2021年，山东省与河南省签订《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》，若两省交界的刘庄国控断面水质年均值在Ⅲ类基础上每改善一个水质类别，山东补偿河南6000万元，反之则河南补偿山东；刘庄国控断面年度关键污染物（COD、氨氮、总磷）指数每同比下降或上升1个百分点，河南省将获得或支付100万元补偿资金，上限为4000万元。

  相较于跨省域，一省之内的生态补偿更易操作。2021年1月，贵州省人民政府印发《贵州省赤水河等流域生态保护补偿办法》，建立“统一方式、统一因子、统一标准”的流域横向补偿机制，调动各地各部门保护水环境的积极性，改善全省流域生态环境质量。该办法适用于贵州省省内流域生态补偿，主要包括乌江、赤水河、沅江、红水河等水系干流。办法规定，跨市（州）界考核断面选取化学需氧量、氨氮、总磷为主要水质考核因子。

  《瞭望》新闻周刊记者了解到，围绕生态文明建设总体目标，在党中央统一部署下，各有关部门和地区不断推进生态保护补偿制度建设，发挥生态保护补偿的政策导向作用。除水流生态之外，我国各地近年来聚焦重要生态环境要素，森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等不同类型的生态保护补偿制度逐步完善。比如耕地保护补偿制度方面，贵州支持国家乡村振兴重点帮扶县开展增减挂钩节余指标跨省调剂。湖南完善以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度，开展绿色种养循环农业试点。

  同时，我国坚持生态保护补偿力度与财政能力相匹配、与推进基本公共服务均等化相衔接，实施纵横结合的综合补偿制度，促进生态受益地区与保护地区利益共享。纵向补偿方面，中央预算内投资对重点生态功能区基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜，省级政府将生态功能重要地区全面纳入生态保护补偿转移支付范围。横向补偿方面，不断完善重点流域跨省上下游横向生态保护补偿机制建设，开展跨区域联防联治。

  深化改革突破瓶颈

  生态保护补偿作为调整生产建设和生态保护之间利益关系的一种机制，涉及多个利益方。要实现“绿水青山”与“金山银山”双赢、生态保护者与环境受益者良性互动、激励与约束协同发力的良好局面，亟待处理好几方面问题。

  首先，“补给谁、谁来补”的问题。生态资源具有弥散性、流动性等特征，保护主体、受益主体难标识，特别是水流生态，产权归属不清晰、权责不明确，导致补偿主体难确认，政府监管难以精确，经营主体难以进入。

  自然资源部国土空间规划研究中心原副主任张晓玲认为，应通过自然资源统一确权登记等手段，将各类自然资源的质量、数量和保护要求全面摸清。在摸清家底的基础上予以公示明确，落实到每一个产权人或者使用权人，建立归属清晰、权责明确的生态资源资产产权制度，为生态资源分类施策、有效保护和合理补偿提供重要依据。

  世界自然遗产地梵净山下、沅江上游的贵州省江口县于2020年列入国家生态综合补偿试点。江口县绿色金融发展中心主任罗兴隆分析认为，目前解决“谁来补”的问题大多还是依靠财政，补偿资金主要来源于转移支付，缺乏社会资本参与，一些下游的用水大户、排污大户没有参与其中，不能充分体现使用者或受益者直接付费的原则。

  其次，“补多少”的问题。目前，对自然资源生态价值的估算有能值分析法、市场价值法、机会成本法、影子价格法等。不过，由于生态系统产品及服务的区域性和整体性、价值多维性等特性，增加了价值评估的不确定性和难度。

  贵州财经大学中国西部绿色发展战略研究院院长张再杰认为，应探索建立一套相对完整且广泛认可的核算体系，合理反映自然资源、生态资源的经济价值和公共价值。以水流生态补偿为例，目前大多是根据断面水质作为标准，显得过于单一；补偿内容也比较单一，大多数限于资金补偿，建议探索产业转移、园区共建、人才培训等方式，扩展补偿内容。

  赤水市政协常委方俊长期研究生态保护补偿，依据卫星遥感数据，他分析了国家重点生态功能区赤水市对长江中下游的生态贡献：每年减少向下游输送泥沙约400万立方，通过赤水河流域向长江输送优质水量约10亿立方，净化赤水河流域水质上百亿立方，吸收二氧化碳和排放氧气数百万吨。“一方面是巨大生态贡献，另一方面是当地产业发展受到很大限制，究竟应该补多少这个问题亟须得到科学合理解决。”方俊说。

  最后，“怎么补”的问题。目前，生态保护补偿的主要方式为财政转移支付，国家对重点生态功能区、自然保护区等区域开展补偿；另一种是政府赎买，通过赎买、置换等方式调整商品林。

  贵州于2018年启动重点生态区位人工商品林赎买改革试点工作，2021年至2025年每年拟赎买约1.6446万亩，主要安排在省级以上自然保护区。在雷公山国家级自然保护区，目前有约2000亩人工商品林完成赎买。处于雷公山腹地的雷山县方祥乡雀鸟村，村党支部书记吴昊介绍，通过人工商品林赎买，林农可从每亩林地中一次性获得4800元赎买资金。

  从全国各地实践来看，现阶段生态保护补偿存在补偿方式单一、财政资金使用率不高等问题。贵州绿色发展战略高端智库特聘研究员陈鹏宇认为，生态保护补偿要根据地区差异灵活采用横纵向生态补偿方式，要建立稳定投入制度，通过提高均衡性转移支付系数等方式，加大生态保护补偿力度。同时，积极探索债券、生态基金等融资形式作为补偿资金的辅助，积极引导社会资本参与。

  2022年10月，贵州省首张竹林碳票——赤水丹青碳票正式发行。赤水市晟丰农业发展有限责任公司凭借自有的10万亩竹林产生的固碳效果，获得了这张碳票。该公司工程部副部长王浩宇说，银行以碳票作为质押物，授信公司5000万元用于竹林碳汇开发，目前1000万元贷款已经到账。结合案例，受访人士认为，除了以政府为主体开展直接的资金补偿外，应该探索更多补偿方式，比如引入社会资本，通过碳票这样的方式转换补偿路径便是一种有益探索。

  增强改革协同释放政策红利

  从2021年中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，到近年来各地因地制宜提出的实施意见，几乎都明确要求多方协同、改革配套。受访专家和基层干部认为，生态保护补偿制度宜从夯实基础工作、加快改革创新、强化激励约束等方面增强改革协同，真正推动意见落地。

  首先，夯实基础工作。受访人士认为，当前生态保护补偿在基础工作层面仍然存在短板。以重点生态功能区转移支付为主的纵向生态保护补偿，主要基于财政收支缺口制定补偿标准；横向生态保护补偿，则是根据流域断面水质制定补偿标准。这些标准缺乏科学性、系统性，不能充分体现生态服务价值、生态保护成本，因此最终的补偿资金难以满足生态保护和发展需求。

  赤水市发改局副局长代战兵表示，生态保护较好的地方通过“转绿”让生态释放红利，也是生态保护补偿的一种方式，不过生态产品价值实现机制目前还存在短板，生态产品的度量、抵押、交易、变现依然较难，还需要大量的核算工作作为基础。

  其次，加快改革创新。碳排放权交易、绿色金融等创新举措对于生态保护补偿、绿色高质量发展有巨大推动作用。不过，受访人士普遍认为，基层在加快改革创新方面需进一步加力，强化政策指导和顶层设计。

  近年来江口县创新建立“梵净生态账户”，针对农户、个体工商户等5类客户主体，金融机构从生态资产、生态经营等多维度采集客户主体信息，换算成生态积分后作为评级授信、利率定价的重要依据。2022年，江口两家公交公司投运新能源车辆，每年可节约燃油650多吨，减少二氧化碳排放3080吨，凭借这样的生态贡献，从县农信社获得600万元贷款，利率从8.2%下降到5.5%。

  业内专家认为，类似上述创新举措，需要从政策指导、顶层设计上加以规范和推广，鼓励推出更多可复制、可操作的创新举措。

  最后，强化激励约束。生态保护补偿制度的实施效果关键在于激励约束机制的构建。对于实施生态保护的地区，必须统筹用好补偿资金，用制度管好补偿资金，以激发生态保护的积极性和主动性。多名基层干部表示，近年来由于地方财力有限，一些补偿资金到位之后，被统筹进“大盘子”，并没有真正落到生态保护工作上。同理，对于生态受益地区，也应该通过机制来推动补偿责任落实。

  由于生态补偿的跨地域、跨流域性比较强，在激励约束机制方面“自选动作”空间很小，宜加强顶层设计，探索将生态保护补偿工作纳入地方政府政绩考核，建立绿色绩效考核评价机制。